Konflik Ekonomi A.S.-Tiongkok

Implikasi bagi Keamanan Indo-Pasifik

Dr. Shale Horowitz/University of Wisconsin-Milwaukee

Hubungan ekonomi A.S.-Tiongkok tampaknya telah mencapai titik balik. Ketika perkembangan Republik Rakyat Tiongkok (RRT) dan kepemimpinan Sekretaris Jenderal Xi Jinping meningkatkan tantangan ekonomi dan keamanan, apa tanggapan kebijakan yang paling realistis dan efektif? Salah satu pendekatannya adalah dengan menggunakan negosiasi ekonomi dan keterlibatan diplomatik untuk meyakinkan rezim Partai Komunis Tiongkok (PKT) agar terus mengikuti ekonomi pasar gaya Barat, sembari hidup berdampingan di bawah status quo geopolitik. Dikatakan di bawah ini bahwa pilihan ini sudah tidak ada lagi. Kebijakan ekonomi dan keamanan RRT telah berkembang terlalu jauh ke arah menaikkan status quo ekonomi dan geopolitik, dan Xi terlihat dengan jelas lebih berkomitmen untuk menciptakan gangguan semacam itu daripada para pendahulunya.

Kebijakan Ekonomi dan Keamanan Xi
Ketika Xi berkuasa pada tahun 2012, dia mewarisi perekonomian pasar yang berkembang pesat dan dipimpin oleh negara, di samping Tentara Pembebasan Rakyat (PLA) yang dimodernisasi dengan cepat. Meskipun pertumbuhan ekonomi tahunan RRT sekitar 10% sejak tahun 1979 semakin bergantung pada pasar dan sektor swasta yang dinamis dan inovatif, PKT mempertahankan peran terdepan negara untuk menjaga kontrol dan stabilitas baik di bidang ekonomi maupun politik.

Meskipun Xi secara luas diharapkan untuk menekankan kembali pembangunan berbasis pasar, dia malah melipatgandakan kendali negara. Dia telah menggunakan peraturan dan subsidi kredit untuk memberikan kemudahan bagi badan usaha milik negara dan perusahaan swasta besar yang memiliki koneksi kuat daripada perusahaan swasta berskala kecil dan menengah serta perusahaan asing.

Xi juga telah mengintensifkan upaya para pendahulunya dalam menggunakan berlimpahnya anggaran negara untuk meningkatkan perekonomian RRT. Komisi Tinjauan Ekonomi dan Keamanan A.S.-Tiongkok menyoroti “rencana ambisius di seluruh kalangan pemerintah untuk mencapai dominasi dalam teknologi canggih.” Dengan demikian, rencana Buatan Tiongkok 2025 mengupayakan swasembada di hampir seluruh rangkaian industri teknologi tinggi — mulai dari perangkat keras komputasi hingga perangkat lunak kecerdasan buatan, mulai dari bioteknologi hingga peralatan transportasi. Swasembada diikuti dengan penetrasi pasar luar negeri.

Rencana ini memiliki dua implikasi penting. Pertama, Xi tidak membayangkan RRT memasuki pemisahan tenaga kerja global yang terdesentralisasi dan terus berkembang dalam berbagai produk berteknologi tinggi, seperti yang terjadi di Amerika Serikat, Eropa Barat, dan Jepang serta negara-negara Indo-Pasifik lainnya. Dia bermaksud menggunakan subsidi dan regulasi untuk semakin menyediakan pasar Tiongkok bagi pemasok domestik dan kemudian memanfaatkan keunggulan harga yang dihasilkannya untuk mendominasi pasar luar negeri. Kedua, industri teknologi tinggi yang ditargetkan memiliki aplikasi militer penggunaan ganda, yang dapat digunakan untuk mengurangi atau bahkan membalikkan keunggulan teknologi yang dinikmati oleh militer A.S. dan sekutunya.

Secara eksternal, Xi melanjutkan pengembangan kekuatan militer para pendahulunya, sembari mengadopsi retorika dan kebijakan yang lebih tegas. Seperti yang telah terjadi sejak awal tahun 1990-an, pengeluaran pertahanan telah meningkat pada taraf dua digit, dan PLA melanjutkan modernisasi kualitatifnya yang mengesankan. Pada saat yang sama, Xi dengan tegas meninggalkan kebijakan luar negeri Deng Xiaoping tentang “menyembunyikan kekuatan” dan “tidak pernah menjadi sorotan.” Impian Tiongkok Xi tidak hanya mencakup peningkatan standar hidup tetapi juga kembali ke peran sentral tradisional Tiongkok di panggung internasional. Retorika ini telah diimbangi dengan kebijakan yang lebih agresif di sepanjang pinggiran timur dan selatan Tiongkok — dari Kepulauan Senkaku yang dikelola Jepang hingga Taiwan dan klaim sembilan garis putus-putus, dan hingga ke perbatasan Himalaya India. Ada juga Satu Sabuk, Satu Jalan, upaya di seluruh dunia untuk menggunakan konstruksi infrastruktur bersubsidi guna membeli pengaruh politik, ekonomi, diplomatik, dan militer.

Kebijakan ini dirancang untuk memberikan dampak maksimal di kawasan Indo-Pasifik. Sekali lagi, alih-alih memasuki perekonomian dengan pemisahan tenaga kerja yang ada dan hidup berdampingan dalam arsitektur keamanan yang ada, Xi berusaha untuk menggantikannya dengan tatanan baru yang didominasi oleh RRT. Sama seperti industri teknologi tinggi di A.S., Jepang, India, Korea Selatan, dan Taiwan akan tergeser dari pasar regional mereka, perekonomian berpenghasilan rendah dan menengah di kawasan itu tidak akan mampu menaiki rantai nilai tambah ketika perekonomian mereka matang. Jika visi Xi membuahkan hasil, maka akan ada rantai pasokan regional terpadu, dengan Tiongkok di bagian atas dan perekonomian regional lainnya di bagian bawah. Demikian pula, begitu militer A.S. telah kehilangan keunggulan kualitatifnya, perpaduan imbalan dan hukuman ekonomi dan militer dapat digunakan untuk menghalangi koordinasi regional dan untuk mengekstraksi konsesi substantif dan kepatuhan diplomatik, jika Xi berhasil mewujudkannya.

Status Quo yang Tidak Berkelanjutan
Ketika reformasi pasar Deng berlangsung, perekonomian Tiongkok tampak menyatu menuju perekonomian pasar jenis Barat. Meskipun negara mengambil peran utama — dengan menggunakan diskriminasi keuangan dan peraturan serta pencurian teknologi guna mendukung perusahaan besar yang memiliki koneksi luas, dan dalam proses menjalankan surplus perdagangan yang besar secara artifisial — A.S. dan sekutunya dapat menunggu dengan sabar. RRT mengkhususkan diri dalam memproduksi barang-barang manufaktur padat karya — industri yang sudah mengalami penurunan tajam di A.S. dan negara-negara maju lainnya. Pada saat yang sama, jika RRT terus menuju perekonomian pasar biasa, pasar domestiknya yang besar menjanjikan peluang yang tidak dapat ditolak oleh sektor teknologi tinggi padat modal di Barat.

Kebijakan status quo tentang kesabaran dan keterlibatan ini telah secara kumulatif dirongrong oleh perubahan geopolitik dan ekonomi yang mendasar. Runtuhnya Uni Soviet pada tahun 1991 melenyapkan musuh bersama yang lebih besar yang telah menjadi dasar kerja sama keamanan Tiongkok-Amerika sejak tahun 1970-an. Setelah menghadapi peristiwa yang hampir saja menumbangkan kekuasaannya di Lapangan Tiananmen pada tahun 1989, PKT yang terguncang beralih ke nasionalisme Tiongkok (yang disebut pendidikan patriotik) untuk menghidupkan kembali legitimasinya dan mulai mengalirkan sumber daya besar untuk memodernisasi PLA. Sementara itu, pertumbuhan pesat dan modernisasi teknologi RRT yang terus berlanjut semakin menciptakan pesaing langsung bagi industri padat modal asing. Perlindungan negara Tiongkok cenderung menyediakan pasar domestik bagi perusahaannya sendiri, sementara itu subsidinya meringankan penaklukan pasar luar negeri. Baru-baru ini, Xi telah meningkatkan kebijakan keamanan dan ekonomi yang tegas ini melalui tindakan agresif termasuk penggunaan kekuatan militer.

Selama dekade terakhir, perubahan ini telah menghancurkan konsensus kebijakan lama Tiongkok di A.S. Beberapa pemimpin politik dan elit kebijakan secara serius memperdebatkan lagi apakah RRT merupakan ancaman militer. Sebagian besar bisnis padat modal dan teknologi tinggi merasa terkucilkan atau terpinggirkan di pasar Tiongkok. Sementara itu, pesaing dari Tiongkok menggunakan subsidi dan teknologi curian untuk mendapatkan keuntungan yang tidak adil di luar negeri. Realisasi ini semakin menjadi bipartisan dan menembus opini publik. Meskipun strategi keamanan nasional Indo-Pasifik Presiden A.S. Donald Trump dan pemberlakuan tarif yang digunakannya untuk menegosiasikan kepatuhan lebih besar terhadap norma perdagangan yang adil dan akses ke pasar Tiongkok telah mempercepat prosesnya, tindakan-tindakan itu lebih merupakan konsekuensi daripada penyebab. Perubahan kebijakan semacam itu tidak bisa dihindari akibat perubahan kondisi, dan presiden di masa mendatang besar kemungkinan tidak akan menyimpang secara signifikan dari arah yang baru ini.

Apa yang Terjadi di Masa Depan?
Karakteristik politik struktural dan kecenderungan pribadi membuat Xi kecil kemungkinan mengubah arah RRT. Untuk tetap berkuasa, PKT harus menjalankan kendali langsung atas sektor-sektor yang sensitif secara politik seperti telekomunikasi, media sosial, layanan internet, dan input perangkat keras dan perangkat lunak terkait. Untuk menjamin stabilitas ekonomi — juga dipandang perlu untuk menghindari ketidakstabilan politik — PKT juga harus mengendalikan bank-bank terbesarnya dan perusahaan jasa keuangan lainnya. Selain industri pertahanan, berbagai teknologi penggunaan ganda menarik dukungan negara untuk alasan keamanan nasional.

Pada dasarnya, PKT mendukung pengembangan pasar, bukan dengan menggunakan supremasi hukum gaya Barat yang berusaha untuk menjamin perlindungan dan hak yang setara bagi semua pelaku ekonomi, tetapi dengan serangkaian kemitraan lokal yang kompleks di antara elit partai dan perusahaan besar. Dengan demikian, PKT akan terus memberikan perlakuan khusus kepada perusahaan-perusahaan yang terhubung tanpa mentransformasikan seluruh pendekatan regulasinya dengan cara yang akan mengancam kontrol politik dan memperkuat kepentingan ekonomi.

Kecenderungan Xi sendiri adalah untuk menangani setiap masalah dengan meningkatkan kendali PKT. Ini tidak berarti persaingan yang semakin terbuka tetapi dorongan dengan tekad yang lebih kuat untuk mencapai swasembada. Kebutuhan akan swasembada seperti itu semakin ditingkatkan oleh keinginan Xi untuk menumbuhkan industri teknologi tinggi penggunaan ganda yang diperlukan guna membangun PLA menjadi pesaing yang memiliki kekuatan setara dengan militer A.S.

Dengan demikian, negosiasi di antara para pemimpin Tiongkok dan A.S. tidak mengarah pada masa depan persaingan dan perdagangan yang bebas dan terbuka. Xi akan terus berupaya mewujudkan kesatuan rantai pasokan dunia di Tiongkok, yang terus menyerap lebih banyak sektor padat modal dan teknologi tinggi. A.S. dan sekutunya hanya dapat menanggapinya dengan melindungi komponen penting pasar domestik mereka dari persaingan Tiongkok, sehingga mempertahankan rantai pasokan kedua yang sebagian besar bersifat independen. Apa saja beberapa prinsip penting yang harus diikuti agar tanggapan ini paling efektif?

Pertama, A.S. dan sekutu serta mitranya harus menggunakan tarif dan subsidi penelitian dan pengembangan untuk menjaga kemandirian teknologi dan, jika dimungkinkan, kepemimpinan dalam sektor teknologi tinggi penggunaan ganda yang penting, seperti kecerdasan buatan, komputasi cloud dan kinerja tinggi, avionika, dan robotika. Hal yang sama berlaku untuk sektor padat modal yang strategis secara militer, seperti telekomunikasi, komputasi, dan farmasi. Infrastruktur penting — seperti jaringan telekomunikasi, jaringan pembayaran dan perbankan elektronik, serta jaringan listrik — harus dilindungi dengan pembatasan gaya Huawei. Kompetisi berkelanjutan Tiongkok di banyak pasar kelas atas memang diinginkan, tetapi harus dikondisikan pada akses yang lebih baik ke pasar Tiongkok dan tindakan pembalasan terhadap subsidi dan pencurian teknologi Tiongkok.

Kedua, langkah-langkah itu akan jauh lebih efektif jika dinegosiasikan dan dilaksanakan secara multilateral. Rantai pasokan paralel akan menjadi kurang efisien dan koheren jika dibangun di beberapa negara atau kawasan. Rantai pasokan itu akan menjadi paling kuat jika dibangun berdasarkan pemisahan tenaga kerja yang luas, terbuka, dan kompetitif, yang mencakup A.S., Uni Eropa, dan Jepang, bersama dengan sekutu dan mitra lainnya, terutama dari kawasan Indo-Pasifik. Melindungi rantai pasokan independen akan memberi sekutu dan mitra akses ke pasar besar yang tidak bergantung pada kendali Tiongkok. Hal ini pada gilirannya akan memaksimalkan kapasitas produktif dan keunggulan negosiasi sekutu dan mitra ketika mereka terus mencari akses maksimum ke pasar Tiongkok. Alternatifnya adalah rantai pasokan yang lebih bersatu dan didominasi RRT ketika setiap negara melakukan negosiasi secara terpisah dari posisi kapasitas yang lebih rendah dan ketergantungan yang lebih besar.

Ketiga, upaya kebijakan ekonomi bersama seperti itu terikat oleh ancaman geopolitik bersama, yang sebaiknya ditangani secara kolektif. Ketergantungan ekonomi pada pasar, teknologi, dan infrastruktur Tiongkok akan membahayakan kemampuan militer serta diplomasi dan strategi independen. Contoh baik dari bahaya ini terlihat dari reaksi RRT terhadap pengerahan sistem pertahanan rudal Terminal High Altitude Area Defense Korea Selatan. RRT melindungi dan membantu kemampuan persenjataan nuklir Korea Utara yang semakin mumpuni dan kemudian membalas tanggapan defensif Korea Selatan dengan memblokir pariwisata dan mendukung boikot informal terhadap produk Korea Selatan. Meskipun Korea Selatan akan selalu ingin mempertahankan akses maksimum ke pasar Tiongkok, mengamankan rantai pasokan paralel yang tidak dikendalikan oleh RRT tidak hanya melindungi kapasitas Korea Selatan untuk bersaing secara efektif di luar Tiongkok tetapi juga kebebasannya untuk memilih strategi pertahanan nasional yang paling efektif. “Tindakan pembalasan yang dilakukan Tiongkok merongrong kedaulatan Korea, dan tidak ada ancaman yang bisa lebih besar daripada ancaman semacam ini bagi negara mana pun,” demikian menurut editorial di surat kabar Chosun Ilbo Korea Selatan. Baru-baru ini, Tiongkok menanggapi dukungan Australia bagi penyelidikan asal-usul dan penularan virus COVID-19 dengan membatasi impor jelai dan daging sapi Australia serta mengancam pembatasan yang lebih luas dan boikot konsumen. Tanggapan balasan itu juga terjadi pada India, negara-negara anggota Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara, dan Taiwan. Tiongkok telah berulang kali menggunakan pengaruh ekonomi untuk menekan negara lain agar mengorbankan kemerdekaan diplomatik dan keamanan militer mereka. Berbagai negara yang bekerja sama secara ekonomi akan menjaga kekuatan dan kemandirian yang diperlukan untuk bertindak bersama guna melindungi keamanan mereka.

Kerja sama ekonomi dan keamanan yang luas di antara A.S. dan sekutu serta mitranya, terutama di kawasan Indo-Pasifik, merupakan satu-satunya tanggapan realistis terhadap tantangan ekonomi dan ancaman geopolitik yang ditimbulkan oleh kebijakan Xi di Tiongkok. Secara ekonomi, melindungi rantai pasokan yang luas, terbuka, dan kompetitif yang sebagian besar tidak bergantung pada Tiongkok akan menjaga otonomi dan kekuatan ekonomi. Upaya ini paling baik dalam melindungi kapasitas militer serta fleksibilitas strategis dan diplomatik dengan memaksimalkan kapasitas koalisi regional untuk menangkal ancaman militer. Kemerdekaan ekonomi dan keamanan militer semacam itu diperlukan untuk menjaga kebebasan bertindak pemerintah Indo-Pasifik guna menegaskan dan melindungi kepentingan nasional mereka sesuai keinginan mereka.