Utang dan Persaingan Strategis

Utang dan Persaingan Strategis

Pandemi virus korona menyoroti perlunya investasi infrastruktur multilateral

Dr. Alfred Oehlers/Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies

Kekhawatiran internasional semakin meningkat atas beban utang yang dihadapi oleh banyak negara berkembang seiring dengan meningkatnya krisis ekonomi yang disebabkan oleh pandemi COVID-19. Dana Moneter Internasional (IMF) dan Bank Dunia, misalnya, baru-baru ini menyuarakan kekhawatiran tentang stabilitas keuangan negara-negara yang memiliki kemampuan yang semakin menipis untuk membayar utang yang sangat besar, mengingat penurunan drastis dalam pendapatan ekspor. Kedua organisasi itu menyusun kekhawatiran mereka dalam pernyataan pada 25 Maret 2020 dan seruan untuk bertindak dalam rangka mengatasi utang negara-negara anggota Asosiasi Pembangunan Internasional itu. 

Negara-negara pengutang yang mengalami gagal bayar menyajikan risiko terhadap stabilitas sistem keuangan internasional. Sementara itu, serangkaian organisasi kemanusiaan internasional juga mengalami tekanan serupa akibat munculnya krisis yang besar kemungkinan akan memengaruhi jutaan warga yang sudah berada dalam kondisi rentan. Peringatan tentang kesenjangan yang semakin lebar di antara si kaya dan si miskin diterbitkan dengan frekuensi yang lebih besar, menyoroti risiko konsekuensi terhadap stabilitas, keamanan, dan struktur tata kelola yang rapuh.

Bahaya bagi seluruh dunia sebagai akibat dari kondisi yang memburuk ini sangat ekstrem dan nyata. 

Para jurnalis bekerja di dekat layar yang mempromosikan skema infrastruktur Satu Sabuk, Satu Jalan (One Belt, One Road – OBOR) Republik Rakyat Tiongkok di forum Beijing pada April 2019. Pada saat itu, banyak negara menarik diri dari proyek OBOR, yang kini berjuang mengatasi dampak ekonomi akibat pandemi virus korona. THE ASSOCIATED PRESS

Meskipun kekhawatiran ini memberikan landasan pemikiran yang meyakinkan untuk berfokus pada masalah utang, ada satu dimensi tambahan yang harus kita pertimbangkan yang memberikan alasan kuat. Dengan latar belakang persaingan strategis geopolitik, menangani utang — terutama melalui upaya multilateral yang dipimpin oleh Amerika Serikat dan negara-negara berpandangan serupa — dapat menjadi cara yang sangat efektif untuk melemahkan pengaruh ekonomi dan politik yang dimiliki oleh Republik Rakyat Tiongkok (RRT) atas negara-negara pengutang. Jika dijalankan dengan baik, pendekatan itu bahkan dapat membalikkan terobosan yang telah dibuat RRT terhadap negara-negara itu dan dengan mengorbankan sistem berbasis aturan internasional. 

Tak pelak lagi, kekhawatiran yang mendesak terkait dengan meringankan beban utang yang dihadapi oleh negara-negara pengutang. Dalam berbagai diskusi internasional, beragam langkah ditawarkan, mulai dari penangguhan dan penundaan pembayaran pelunasan utang hingga lini kredit darurat agar negara-negara itu dapat memenuhi kewajiban mereka. Baik IMF maupun Bank Dunia, misalnya, telah menyerukan kepada kreditur bilateral dan multilateral untuk segera mendukung penangguhan pelunasan utang. Keduanya juga telah menyediakan lini kredit khusus yang dapat digunakan untuk membantu negara-negara dengan risiko gagal bayar terbesar. Diskusi-diskusi ini menekankan pendekatan internasional terpadu dalam memberikan bantuan. Sangatlah menggembirakan bahwa pendekatan multilateral semacam itu mendapatkan dukungan di antara pemberi pinjaman yang lebih besar di dunia. 

Akan tetapi, satu pemberi pinjaman utama tetap bungkam dan menghindari multilateralisme seperti itu: RRT. Konsisten dengan strategi diplomasi utangnya, RRT memilih untuk terlibat secara bilateral dengan negara pengutang secara individu daripada mengambil risiko terikat oleh perjanjian multilateral yang lebih selaras dan konsisten dengan norma keuangan yang diakui secara internasional. Penolakan RRT terhadap jalur multilateral bagi negara-negara pengutang telah mengirimkan pesan yang mengerikan. Negara-negara pengutang merasa semakin gelisah karena bantuan Tiongkok mungkin tidak segera tiba atau, meskipun diberikan, bantuan itu tidak akan mencukupi dan mungkin terhubung dengan persyaratan yang dapat memperburuk keadaan mereka. Berita mengkhawatirkan mengenai dampak krisis ekonomi di Tiongkok dan keraguan yang meluas tentang ketangguhan pemulihan hanya meningkatkan kekhawatiran bahwa pemerintah RRT tidak akan bermurah hati. 

Warga Sri Lanka memprotes rencana pemerintah pada Januari 2017 untuk menyewakan sebagian pelabuhan Hambantota kepada usaha patungan yang dikendalikan Tiongkok dengan imbalan pinjaman dalam jumlah besar. Karena tidak dapat melunasi utang kepada perusahaan Tiongkok, Sri Lanka menyerahkan pelabuhan utama itu ke Tiongkok dengan sewa selama 99 tahun pada Desember 2017. THE ASSOCIATED PRESS

Dalam konteks keraguan ini, upaya internasional yang lebih agresif dan terpadu untuk memberikan bantuan segera kepada negara-negara pengutang akan menghasilkan dividen yang besar. Menyandingkan paket penyelamatan kemanusiaan multilateral terpadu terhadap desakan keras kepala pada negosiasi bilateral akan memberikan gambaran yang lebih jelas pada sifat predator dari niat RRT dan semakin jauh meminggirkannya. Pendekatan multilateral yang disusun dengan cermat, dibangun dengan perlindungan yang mencegah kebocoran atau transfer untuk melunasi utang Tiongkok, akan mengisolasi setiap pinjaman Tiongkok dan memfasilitasi atribusi langsung pada Beijing mengenai kerugian finansial yang diakibatkan oleh pembengkakan utang tersebut. Memisahkan aset lain secara finansial dari utang Tiongkok dengan cara ini melindungi negara-negara pengutang dari konsekuensi gagal bayar yang merugikan. Dengan sumber bantuan yang terkait dengan aliansi pemberi pinjaman internasional, gagal bayar pada utang Tiongkok akan berdampak kecil pada posisi kredit mereka. Jika RRT mengupayakan ganti rugi melalui tindakan pemulihan utang yang bersifat menghukum, kecaman moral dunia besar kemungkinan akan ditujukan pada upaya semacam itu. Pada akhirnya, bagi RRT, hal itu mungkin kurang berbentuk “perangkap utang” yang dipersiapkan secara licik dan lebih berbentuk “perangkap kredit” yang menjerumuskan negara pengutang secara tidak sengaja — satu-satunya jalan keluar untuk menghapus utang itu adalah kehilangan keunggulan strategis.  

Selain mengupayakan prioritas keringanan utang segera, negara-negara pengutang dalam jangka pendek hingga menengah juga akan membutuhkan dukungan signifikan untuk menstabilkan dan pada akhirnya memulihkan perekonomian mereka. Serupa seperti cara negara-negara maju memulai paket stimulus fiskal dengan proporsi yang belum pernah terjadi sebelumnya, negara-negara pengutang akan membutuhkan langkah-langkah serupa untuk mencegah kehancuran ekonomi mereka. Kemungkinan besar, pinjaman baru akan dibutuhkan untuk mendukung program-program tersebut, bersama dengan beberapa restrukturisasi dan pembiayaan ulang terhadap komitmen yang ada, dan mungkin bahkan penghapusan beberapa utang di masa lalu. Tidak diragukan lagi, RRT dapat bersaing untuk menawarkan pinjaman guna mendukung stimulus fiskal dan proses pemulihan. Seperti tersirat di atas, RRT mungkin sangat dibatasi oleh tantangan ekonomi dan prioritas politiknya sendiri. Mengingat hal ini, aliansi pemberi pinjaman multilateral mungkin memiliki peluang unik. Dengan memanfaatkan suku bunga terendah dalam sejarah dan kendala yang dialami Tiongkok, dorongan agresif untuk mendanai upaya fiskal pemerintah mungkin berhasil dalam mendesak keluar pinjaman Tiongkok dan menyeimbangkan kembali portofolio utang di negara-negara pengutang guna mendukung pemberi pinjaman multilateral. Pengaruh ekonomi dan politik hegemonik apa pun yang mungkin dinikmati RRT karena menjadi pemberi pinjaman utama bagi negara itu akan dilemahkan atau bahkan dibalik, sehingga memblokir diperolehnya keunggulan strategis secara lebih lanjut. 

Krisis ekonomi juga telah berkontribusi pada melemahnya skema infrastruktur Satu Sabuk, Satu Jalan (One Belt, One Road – OBOR) RRT secara signifikan. Tampaknya OBOR tidak akan bertahan dalam bentuknya saat ini dan akan dibentuk ulang secara signifikan. Pada tingkat tertentu, ini besar kemungkinan terjadi seiring dengan melambatnya pertumbuhan ekonomi Tiongkok, kendala demografis, perang perdagangan dengan A.S., dan perekonomian yang terbebani dengan utang yang sangat besar. Krisis ekonomi telah memperkuat kerentanan ini dan, dengan melejitnya angka pengangguran dan meningkatnya kegagalan bisnis, sangat dimungkinkan bahwa fokus kebijakan akan beralih ke stabilitas politik dan kebangkitan ekonomi domestik. Program OBOR yang jauh berkurang, bersama dengan pengawasan yang lebih cermat pada kelangsungan ekonomi proyek-proyek ini, besar kemungkinan terjadi. Tidak diragukan lagi, pengurangan yang dihasilkannya akan ditanggung oleh bank-bank pemerintah. Akan jatuh korban, mungkin termasuk penundaan beberapa proyek OBOR yang sudah ditangguhkan di seluruh dunia. Inisiatif lain yang terkait dengan OBOR seperti dana investasi milik negara yang dikenal sebagai Dana Jalur Sutra (Silk Road Fund), yang terutama mencakup wilayah Eurasia, juga dapat dibatasi.

Dalam hal ini, pertanyaan besar bagi negara-negara pengutang adalah: Apa yang kita lakukan dengan proyek-proyek yang telah membebani kita, banyak yang disertai dengan komitmen utang dan menelan biaya sangat besar? Beberapa di antaranya — misalnya, yang termasuk dalam kategori proyek mercusuar — tidak pelak lagi akan dihapus. Proyek-proyek lain mungkin layak secara ekonomi dan mampu berkontribusi pada pembangunan. Aliansi pemberi pinjaman internasional dapat menyelamatkan proyek yang patut dikerjakan, menempatkannya pada pijakan yang lebih sehat untuk dilanjutkan dan dengan paket pembiayaan ulang untuk membuatnya berkelanjutan secara finansial. Seakan kegagalan proyek OBOR belum cukup memalukan bagi RRT, penyelamatan ini akan menjadi tuduhan lebih lanjut atas kebodohan dan kebangkrutan seluruh upaya OBOR. 

Beberapa pihak mungkin bertanya: Dari mana asal semua uang ini? Bagaimana program keringanan utang yang begitu besarnya dapat dijamin? Bukankah ini sangat berisiko? Tidak diragukan lagi, upaya ini akan melibatkan jumlah uang melebihi apa yang dapat dibayangkan. A.S. dan mitra berpandangan serupa harus menggali kantong lebih dalam untuk mendanai upaya ini. Dan akan ada risiko, dengan inflasi sebagai pertimbangan utama, terutama saat pemulihan semakin cepat. Ini semua adalah alasan mengapa sangat penting untuk mengalihkan pembicaraan dari strategi stabilisasi yang berfokus pada negara ke diskusi berfokus internasional yang lebih luas, menekankan kerja sama dan koordinasi di antara kekuatan ekonomi utama guna mengumpulkan alat bantu yang diperlukan untuk menjalankan misi ini dan membendung risiko. Apa yang dibutuhkan adalah menyerupai Rencana Marshall global yang tidak hanya menyelamatkan berbagai negara tetapi juga sistem berbasis aturan itu sendiri. Dalam konteks persaingan strategis di antara sistem komando komunis dan otoriter dengan sistem demokrasi yang dipimpin pasar, pertanyaannya seharusnya tidak berupa: Sanggupkah kita untuk melakukan hal ini? Melainkan: Sanggupkah kita untuk tidak melakukan hal ini? 

Ini bukanlah retorika belaka. Penting untuk diingat bahwa salah satu tujuan utama RRT dalam persaingan geopolitik adalah untuk melemahkan sistem keuangan multilateral internasional dan menciptakan saingan paralel yang berpusat pada OBOR dan yang disebut Konsensus Beijing. Pendekatan multilateral yang dipimpin oleh A.S. dan mitra berpandangan serupa dalam mengatasi tantangan utang yang mendesak — terutama jika melekat dalam proses dan organisasi utama sistem berbasis aturan internasional — akan menjadi penangkal yang kuat terhadap upaya destabilisasi ini. Sebagaimana fondasi kemakmuran pasca-Perang Dunia II diletakkan sebelum berakhirnya perang melalui Perjanjian Bretton Woods, kita menghadapi momen penting yang serupa. Jangan salah, apa yang kita lakukan sekarang sebagai jawaban atas tantangan utang itu berpotensi membentuk tatanan ekonomi dan keuangan dunia pascapandemi yang akan datang. Kita tidak bisa membiarkan kesempatan untuk membentuk takdir ekonomi dan keuangan kita ini berlalu begitu saja.  

Artikel ini pertama kali muncul pada 17 April 2020, di Security Nexus, publikasi online gratis, akses terbuka, dan internasional yang dikaji oleh rekan sejawat untuk Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies. Artikel ini telah diedit agar sesuai dengan format FORUM.

saham