Melawan Penghindaran Sanksi Korea Utara

Melawan Penghindaran Sanksi Korea Utara

Kerja Sama Internasional Tetap Menjadi Kunci bagi Kampanye Tekanan Maksimum

Neil K. Watts dan William J. Newcomb

Kisah upaya internasional untuk menyita kapal Korea Utara Wise Honest karena secara ilegal mengangkut batu bara rezim itu ke Tiongkok, Rusia, dan negara lainnya terbaca seperti novel mata-mata, dengan banyak liku-liku. Kasus ini menunjukkan bagaimana rezim Kim Jong Un, dibantu oleh jaringan aktor yang terlibat dan pihak yang mendapatkan keuntungan dari sanksi, menerapkan strategi yang terjalin canggih dan teknik pengacauan untuk menghindari beberapa sanksi di berbagai yurisdiksi dan merongrong implementasi dan penegakan sanksi di kawasan Indo-Pasifik.

Kasus Wise Honest berakhir, setelah operasi penegakan multinasional dengan dukungan dari Indonesia, Malaysia, Vietnam, dan lainnya, dengan penjualan kapal tersebut yang diperintahkan oleh pengadilan federal A.S. pada September 2019 untuk mengompensasi keluarga dua korban penyiksaan Korea Utara; yang terbaru adalah Otto Warmbier, siswa A.S. yang meninggal pada tahun 2017 setelah rezim Kim melepaskannya dalam keadaan vegetatif setelah menahan dan menyiksanya karena diduga mencoba mencuri poster propaganda, demikian yang dilaporkan surat kabar Navy Times. 

Penyitaan pertama semacam itu oleh Amerika Serikat tidak hanya memberikan kejelasan mengenai kompleksitas penegakan sanksi terhadap Korea Utara tetapi juga memberikan contoh komitmen A.S. untuk mempertahankan tekanan maksimum pada rezim Kim untuk menghentikan semua senjata nuklir dan program nuklir yang ada dengan cara yang menyeluruh, dapat diverifikasi, dan tidak dapat dipulihkan. 

Batu bara Korea Utara ditumpuk di dermaga pelabuhan Rason di dekat perbatasan Tiongkok dan Rusia. AFP/GETTY IMAGES

Kendati suksesnya penyitaan Wise Honest yang berukuran 177 meter, salah satu kapal pelanggar sanksi terbesar Korea Utara, transfer batu bara dan minyak bumi Korea Utara dari kapal ke kapal secara ilegal terus berlanjut tanpa reda pada pertengahan tahun 2019, demikian menurut laporan Panel Ahli Perserikatan Bangsa-Bangsa pada Agustus 2019 tentang Korea Utara. Alih-alih menurun, transfer ilegal malah meningkat dalam “lingkup, skala, dan kecanggihan”, setelah peningkatan yang sudah terjadi pada tahun 2018, demikian yang disampaikan laporan itu. Selain itu, Korea Utara terus mengakses sistem keuangan internasional melalui agen perbankan dan perusahaan tamengnya yang beroperasi di luar negeri, demikian ungkap laporan itu.

Perusahaan lain yang berbasis di Tiongkok, Weihai World Shipping Freight, meski ditambahkan dalam daftar sanksi Dewan Keamanan P.B.B. pada Maret 2018, terus mengoperasikan armada enam sampai tujuh kapal dan menggunakan jaringannya yang melibatkan perusahaan tameng Inggris untuk menyelundupkan batu bara Korea Utara ke Tiongkok dan Vietnam, demikian menurut laporan Royal United Services Institute 2019.

Komunitas internasional harus menghentikan Korea Utara memenangkan lomba aksi-reaksi yang sedang berlangsung.

Gambar satelit Departemen Kehakiman A.S. ini menunjukkan kapal kargo Korea Utara Wise Honest bersandar di pelabuhan yang tidak diidentifikasi. A.S. menyita kapal tersebut pada Mei 2019 karena melanggar sanksi internasional. THE ASSOCIATED PRESS

Kampanye Tekanan

Dalam beberapa tahun terakhir, Korea Utara melanjutkan uji coba senjata nuklir dan rudal balistik, sekali lagi menentang keputusan Dewan Keamanan P.B.B. bahwa tindakan tersebut mengancam perdamaian dan keamanan internasional. Sebagai tanggapan, Dewan Keamanan pada tahun 2016 dan 2017 mengambil sikap yang jauh lebih agresif untuk memberikan tekanan yang lebih signifikan pada pihak berwenang Korea Utara untuk menghentikan program terlarang dan mendesak mereka mencari solusi diplomatik.

Republik Rakyat Tiongkok (RRT) dan Rusia, yang biasanya berhati-hati dalam memberlakukan sanksi keras, menyetujui langkah tersebut. Sanksi tersebut termasuk melarang ekspor penghasil mata uang keras utama Korea Utara, seperti logam mulia, logam besi dan nonbesi, batu bara, produk pertanian, makanan laut, dan tekstil, semuanya terutama ditujukan untuk pasar Tiongkok. Selain itu, Dewan Keamanan P.B.B. melarang impor mesin, kendaraan, logam tertentu, dan minyak. Sanksi juga ditingkatkan di bidang pelayaran, termasuk larangan transfer kapal ke kapal, dan pembiayaan untuk mengatasi praktik penghindaran Korea Utara secara lebih baik dan untuk semakin melumpuhkan kemampuannya dalam mendanai program nuklir dan rudal.

Peningkatan keluasan dan kedalaman sanksi secara implisit menunjukkan bahwa pendekatan yang diambil oleh Dewan Keamanan bergeser dari fokus pada langkah yang ditargetkan secara sempit kembali pada ketergantungan sebelumnya pada sanksi komprehensif. Namun, langkah yang lebih luas juga mencakup pengecualian yang dibuat dengan cermat untuk batu bara dan minyak serta keinginan yang dinyatakan untuk mempertimbangkan, kasus per kasus, pengecualian kemanusiaan untuk menghindari konsekuensi yang tidak diinginkan yang mengganggu program sanksi sebelumnya, seperti sanksi terhadap Irak, dan merongrong dukungan internasional.

Kapal kargo Korea Utara Wise Honest, tengah, diderek ke pelabuhan di Pago Pago, Samoa Amerika, pada Mei 2019 setelah Pasukan Penjaga Pantai A.S. menyita kapal itu dari Indonesia, yang menahannya pada tahun 2018. THE ASSOCIATED PRESS

Transfer di Laut

Resolusi P.B.B. secara khusus melarang transfer kapal ke kapal, terlepas dari apakah itu ke atau dari kapal Korea Utara, untuk barang atau produk apa pun yang sedang dipasok, dijual, atau ditransfer ke atau dari Korea Utara, meski secara tidak langsung. Transfer kapal ke kapal melibatkan kapal yang pergi bersama kapal lain untuk mentransfer kargonya di laut, tanpa harus menurunkan kargo di pelabuhan. 

Selain larangan total terhadap batu bara, transfer produk minyak bumi olahan juga dilarang tetapi tunduk pada pengecualian tertentu. Transfer kapal ke kapal ini, yang merupakan sarana utama untuk mengimpor minyak bumi olahan, hampir selalu berlangsung di perairan internasional dan dimaksudkan untuk menghindari kontrol kepatuhan sanksi di pelabuhan dan untuk menyembunyikan tujuan atau asal kargo yang ditransfer. Kapal yang melakukan transfer kapal ke kapal ilegal ini biasanya mematikan sistem identifikasi otomatis (AIS) sebelum dan selama transfer untuk menghindari deteksi.

Meski jenis transfer di laut ini sendiri tidak ilegal, Korea Utara secara khusus mengeksploitasi metode ini untuk menghindari pemeriksaan oleh otoritas pelabuhan, kontrol ekspor, serta pembukuan dan pelaporan ekspor untuk merongrong resolusi, yang memberlakukan batas tahunan 500.000 barel pada impor minyak bumi olahan Korea Utara. Para ahli menghitung bahwa batas tahunan tersebut dilanggar dalam empat hingga lima bulan pada tahun 2018 dan 2019, berdasarkan jumlah transfer ilegal yang terdeteksi, demikian menurut laporan Panel Ahli P.B.B. pada Maret dan Agustus 2019.

Menteri Keuangan A.S. Steven Mnuchin mengumumkan sanksi yang lebih keras terkait Korea Utara di Gedung Putih dalam upaya pada Februari 2018 untuk menghambat perusahaan dan kapal pengiriman dan perdagangan Korea Utara.

Dua dari 11 transfer minyak bumi olahan ilegal pertama yang direncanakan oleh Chen Shih-hsien, seorang mata-mata yang berbasis di Taiwan, bernilai masing-masing 67,1 miliar rupiah (4,5 juta dolar A.S.) dan 126,7 miliar rupiah (8,5 juta dolar A.S.). Pihak berwenang Korea Selatan dan A.S. pada tahun 2017 mendeteksi bahwa kapal tanker Lighthouse Winmore, yang terdaftar di Hong Kong dan dioperasikan oleh Billions Bunker Group, milik Chen, melanggar sanksi dengan menyediakan bahan bakar kepada Korea Utara, demikian yang dilaporkan surat kabar Taiwan News. Chen bunuh diri pada Juni 2019 dengan melompat dari lantai enam sebuah bangunan setelah didakwa oleh pihak berwenang Taiwan, demikian yang dilaporkan situs web itu.

Ekspor batu bara Korea Utara diperkirakan menghasilkan pendapatan asing lebih dari 14,8 triliun rupiah (1 miliar dolar A.S.) setiap tahun. Transfer ilegal rata-rata bernilai jutaan dolar dan harus dibayar dalam dolar A.S. dengan dana yang dikonfirmasi oleh pialang tersedia sebelum transfer di laut. Para pakar meyakini bahwa Korea Utara mengandalkan perdagangan batu bara untuk mendanai program senjata nuklir dan rudal balistiknya.

Penyelidik menaksir 26.500 juta ton batu bara yang dibawa di atas kapal Wise Honest pada saat penahanan tahun 2018 oleh Indonesia memiliki nilai sekitar 44,4 miliar rupiah (3 juta dolar A.S.), demikian ungkap laporan Panel Ahli P.B.B. pada Agustus 2019. Wise Honest, yang terdaftar di Korea Utara tetapi diklaim secara tidak benar berlayar di bawah bendera Sierra Leone, dalam perjalanan sebelumnya telah secara ilegal mengangkut mesin berat ke Korea Utara, yang juga melanggar sanksi P.B.B. dan A.S.

Dana untuk memfasilitasi transfer batu bara ilegal, melalui transfer kapal ke kapal ke kapal Rusia di dekat Balikpapan, Indonesia, ditransfer oleh perusahaan Tiongkok yang terlibat, Huitong Minerals, dari Jinmyong Joint Bank Korea Utara ke sebuah bank Indonesia. Jinmyong adalah bagian dari jaringan Korea Songi yang mencakup Korea Songi General Trading; pemilik Wise Honest, Songi Shipping; dan Korea Yin Myong Trading. Jaringan ini berada di bawah perlindungan Tentara Rakyat Korea yang dikendalikan Kim, demikian yang diungkapkan dokumen pengadilan pada Juli 2019. 

Seorang pria bernama Jong Song Ho, yang mengaku sebagai presiden direktur Jinmyong, mengatur pengiriman tahun 2018 dalam pertemuan di kedutaan Korea Utara di Jakarta. Ia mengatur pembayaran sebesar 11,2 miliar rupiah (760.000 dolar A.S.) kepada Huitong Minerals melalui pialang Indonesia dengan transfer bank yang difasilitasi oleh JPMorgan Chase, menurut catatan bank dan catatan lainnya, demikian yang dilaporkan surat kabar The Washington Post pada April 2019. Indonesia mengatakan Enermax, sebuah perusahaan Korea Selatan, merupakan penerima batu bara Wise Honest yang dimaksudkan, demikian yang dilaporkan The Associated Press. Enermax menyangkal telah mengimpor batu bara itu tetapi mengakui telah menerima tawaran batu bara dari “seseorang yang tampaknya merupakan pialang lokal di Indonesia”, demikian yang dilaporkan kantor berita itu. Namun, pada Juli 2019 The New York Times melaporkan bahwa Enermax juga terlibat dalam pengiriman limosin Mercedes Benz ilegal ke Korea Utara, yang mengangkut Kim Jong Un dalam parade dan pertemuan puncak. 

Keuntungan menggunakan perusahaan Tiongkok termasuk memberi perusahaan tameng Korea Utara akses ke sistem perbankan; kemampuan mencuci renminbi, mata uang resmi RRT, menjadi dolar A.S.; dan penggunaan rute keuangan alternatif, seperti transaksi buku besar dan pengaturan barter, untuk merepatriasi keuntungan. Perpaduan perusahaan-perusahaan yang terlibat ini, menggunakan pembayaran terpisah, mendanai kegiatan fasilitator lokal. 

Menghambat Transfer Ilegal

Korea Utara terus mengembangkan lingkup dan kecanggihan taktik penipuan dan penghindarannya. Skemanya melibatkan beberapa tingkat perusahaan tameng, yurisdiksi lepas pantai, dan transaksi keuangan fragmenter. Kapal tersebut secara fisik dan elektronik menyamar melalui manipulasi AIS dan apa yang disebut sebagai penipuan identitas — dengan mengambil identitas kapal lain. Selain itu, kapal tersebut melakukan pelayaran berputar-putar yang tidak ekonomis dan berkeliaran di pelabuhan asing untuk mendukung dokumen palsu yang menunjukkan pelabuhan asal dan pemuatan asing. Korea Utara lebih suka menggunakan pelabuhan di Timur Jauh Rusia karena kawasan ini merupakan eksportir batu bara besar di Asia Timur.

Kasus Wise Honest mengungkapkan kompleksitas teknik yang digunakan Korea Utara untuk menghindari sanksi P.B.B. dan A.S. Ini juga menunjukkan suksesnya hambatan transfer ilegal namun, sebaliknya, bagaimana implementasi sanksi yang efektif dirongrong oleh kekurangan dalam kerangka kerja hukum yang dijadikan target dan dieksploitasi oleh Korea Utara. 

Pihak berwenang Indonesia mencegat dan menyita Wise Honest, kapal muatan curah lambung tunggal seberat lebih dari 17.600 ton, di perairannya karena menyelundupkan batu bara Korea Utara secara ilegal pada April 2018, sebulan setelah difoto di pelabuhan Nampo, Korea Utara, di mana muatan batu bara ditempatkan di atas kapal, demikian menurut CBS News. Nakhoda kapal tersebut dituntut di Indonesia karena melanggar hukum maritim Indonesia dan dihukum. 

Pengadilan Negeri di Balikpapan, Indonesia, dalam memberikan hukuman kepada nakhoda tersebut atas pernyataan palsu melampaui kewenangannya dengan memutuskan bahwa pengiriman batu bara ilegal Korea Utara akan dikembalikan kepada fasilitator/pialang setempat. Kemudian, diperparah lagi dengan mengotorisasi ekspor ulang batu bara. Pialang yang terlibat, Eko Setyamoko, segera mengatur agar batu bara ilegal (yang kemudian didokumentasikan berasal dari Indonesia) untuk ditransfer ke kapal lain yang terkait dengan pelanggaran pertama, Dong Thanh yang berbendera Panama. Namun, setelah tiba di pelabuhan Malaysia, kapal itu ditolak masuk oleh pihak berwenang; selanjutnya, kapal dan batu bara ilegal itu dicegat oleh Vietnam pada Juni 2019. Kedua tindakan tersebut konsisten dengan implementasi resolusi yang efektif, demikian menurut laporan Panel Ahli P.B.B. tahun 2019.

Pada Mei 2019, pihak berwenang Indonesia menyerahkan Wise Honest kepada Amerika Serikat, yang mendereknya ke Samoa Amerika. Peristiwa ini menandai pertama kalinya A.S. menyita kapal kargo Korea Utara atas pelanggaran sanksi internasional, demikian ungkap Departemen Kehakiman A.S. Pengadilan federal A.S. membagikan hasil penjualan Wise Honest pada September 2019 kepada orang tua Otto Warmbier serta saudara laki-laki dan putra Pendeta Dong Shik Kim, yang diculik, disiksa, dan dieksekusi oleh agen Korea Utara pada tahun 2000, demikian yang dilaporkan Navy Times.  

Kerja Sama Internasional

Kasus Wise Honest dan Dong Thanh menunjukkan bahwa kerja sama internasional sangat penting untuk secara efektif menghambat jaringan Korea Utara yang beroperasi di beberapa yurisdiksi dan berkembang setiap hari. Para pencela akan mengatakan kasus tersebut menunjukkan gagalnya sanksi. Namun, kajian yang lebih dekat mengungkapkan bahwa biaya dan risiko berbisnis dengan Korea Utara terus terdorong naik dan tekanan tersebut memiliki dampak. Sebelum tahun 2019, sanksi bahkan tidak diakui, namun baru-baru ini Korea Utara untuk pertama kalinya membicarakan pengurangan sanksi dan meminta keterlibatan.

Ada beberapa tanda bahwa RRT pada tahun 2019 tidak menegakkan semua langkah P.B.B. dengan ketat seperti yang dilakukan pada tahun 2018. Meski demikian, pada tahun 2019 ekspor dan impor Korea Utara dengan Tiongkok tetap jauh lebih rendah daripada, dan defisit perdagangan bilateral jauh lebih tinggi daripada, tingkat yang dicapai sebelum pemberlakuan langkah yang lebih tegas, demikian menurut statistik bea cukai RRT.

Kerja keras menanti agar lebih banyak negara menerapkan dan menegakkan sanksi secara tegas, seperti yang ditunjukkan oleh berbagai kegagalan peradilan dan dukungan pihak yang terlibat terhadap Korea Utara yang diberikan oleh beberapa pemerintah di Afrika dan di tempat lainnya. Kendati demikian, kemajuan sedang dicapai, dan kesabaran ditambah kegigihan serta penghindaran kelelahan sanksi (sanction fatigue) pada akhirnya dapat membuat letih Korea Utara dalam lomba maraton ini.  

Neil K. Watts dan William J. Newcomb adalah mantan anggota Panel Ahli Perserikatan Bangsa-Bangsa perihal sanksi Korea Utara yang dibentuk oleh UNSCR 1874 (2009).


Panel Ahli P.B.B 2019 tentang Korea Utara menyebut 56 negara

Laporan ini, yang mencakup periode dari Februari 2018 hingga Februari 2019, memerinci lebih dari 100 pelanggaran baru, yang berkelanjutan, atau yang belum terselesaikan yang terbukti atau diduga melanggar 10 resolusi P.B.B. perihal Korea Utara yang telah disahkan sejak tahun 2006. Tiga puluh satu dari 56 negara, wilayah, dan entitas yang tercantum ditambah Korea Utara diduga bertanggung jawab atas beberapa pelanggaran sanksi. 

56 negara tersebut meliputi:

  • Aljazair*
  • Belize
  • Bolivia
  • Botswana
  • Kepulauan Virgin Inggris
  • Myanmar
  • Kamboja
  • Tiongkok
  • Komoro
  • Pantai Gading
  • Republik Demokratik Kongo
  • El Salvador
  • Guinea Khatulistiwa
  • Eritrea
  • Prancis
  • Georgia
  • Ghana
  • Honduras
  • Hong Kong
  • India
  • Indonesia
  • Iran
  • Laos
  • Lebanon
  • Libya
  • Madagaskar
  • Malaysia
  • Malta
  • Meksiko
  • Mozambik
  • Namibia
  • Selandia Baru*
  • Nikaragua
  • Nigeria
  • Panama
  • Filipina
  • Polandia
  • Rusia
  • Serbia
  • Seychelles
  • Sierra Leone
  • Singapura*
  • Afrika Selatan
  • Sudan
  • Suriah
  • Taiwan
  • Tanzania
  • Thailand
  • Togo
  • Tunisia
  • Uganda
  • Uni Emirat Arab
  • Vietnam
  • Yaman (faksi Houthi)
  • Zambia 

*Menunjukkan bahwa negara telah mengambil tindakan perbaikan, penuntutan selama periode pelaporan untuk memperbaiki atau menghukum satu atau beberapa dugaan pelanggaran sanksi. 

saham